多伦县人大常委会

关于《内蒙古自治区森林草原防火条例》执法检查情况的报告

森林草原防火工作事关生态安全、人民福祉和社会稳定，既是一个重大的生态问题，也是一个现实的民生问题。近年来，随着我县林草植被盖度大幅提高，可燃物存量迅速增加，火险等级不断攀升，防火工作存在较大安全隐患，引起社会各界广泛关注。为深入了解《内蒙古自治区森林草原防火条例》（以下简称条例）在我县贯彻实施情况，助推我县森林草原防火工作健康发展，县人大常委会按照年初工作计划，印发了执法检查方案，成立了执法检查组。4月上旬，执法检查组召开了座谈会议，对执法检查作动员部署，听取多伦县人民政府及有关部门贯彻实施《条例》情况的汇报，正式启动执法检查工作。4月中旬，检查组先后深入到3个乡镇及所辖的6个行政村、4个重点防火区域、3个相关部门，通过实地查看、查阅资料、听取汇报、座谈交流等方式，广泛征求各方意见，全面了解《条例》的贯彻实施情况。现将执法检查总体情况报告如下：

一、贯彻实施《条例》取得的主要成效

自2016年《条例》修订以来，县人民政府和相关职能部门按照《条例》要求，切实履行生态保护重大政治责任，着力防范化解森林草原火灾风险，持续推动森林草原防灭火工作取得了良好成效。一是成立了县森林防灭火指挥部，调整充实人员、完善各项制度。每年春、秋季节，县政府及时召开森林防火动员大会，层层签订《森林防火责任状》，并在高森林火险期，及时发布森林草原防火戒严令，强化森林草原防火五级网格化管理机制，形成层层抓落实、人人有责任的工作格局。二是与塞罕坝机械林场、克什克腾旗等相邻地区建立联防、联控、联训、联建机制，健全联防组织体系、联防制度，实现巡查管护、督导检查全覆盖，确保我县重点防火区域及塞罕坝周边区域零火情、零火灾。三是通过电视、微信、宣传单等多种形式，对《条例》和森林草原防灭火知识进行宣传，持续提高广大干部群众的森林草原防灭火安全意识。四是加强护林员网格化管理，建立火灾隐患排查机制，加大火情火点监测预警，在重点森林防火区设立临时检查站，做好防火宣传和公路沿线火灾警戒、防御工作。森林公安部门加大对野外违规用火行为的查处力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。2023年以来,共查处森林草原防火行政案件59起。五是筑牢公墓防火安全防线，倡导绿色环保、错峰祭祀新风，开展“文明寄哀思、鲜花换纸钱”活动，配备水桶、铁锹等灭火工具，设置临时停车场，引导车辆全程单线环行，营造“文明祭扫，生态安葬”的良好氛围。六是持续提升救援队伍能力，全县组建地方专业化扑火队2支共55人，组建半专业化扑火队10支、270人，加强对扑火队员集中培训和演练，全力提高队伍的实战能力。七是多方筹措项目资金，建设全县防火物资储备库1座，乡镇防火物资库5处，开设林缘隔离带260公里，建设野外防火视频监控点14个，新建防火站3处，购买防灭火车辆24辆、风力灭火机150台、单兵防火装备500套、便携式水泵70台，森林防火装备水平得到较大改善，防灭火能力进一步增强。

二、贯彻实施《条例》存在的主要问题和困难

通过执法检查发现，我县在贯彻实施《条例》过程中还存在一些差距和不足，主要表现在以下几方面：

（一）森林草原防火宣传工作仍需加强。《条例》第二十五条　规定：各级人民政府和有关部门应当开展森林草原防火宣传教育，普及森林草原防火知识，提高公民的森林草原防火意识和自我保护能力……从执法检查情况看，一是各相关部门及单位对《条例》和防火知识宣传多是集中在春节、清明等重点时段或“防火宣传月”活动时期进行，平时组织学习宣传较少，缺乏经常性、持续性、连贯性。二是宣传的普及面、影响面还不够广泛、深入，宣传仍然存在盲区和死角，尤其针对学生、农村留守老人、外来务工人员、老弱病残等群体的宣传力度还不够。三是《条例》宣传形式单一，仍然延用过去的老方法、老套路进行宣传，缺乏新闻报道、以案说法等群众高度关注、易于接受的防火宣传形式。四是部分单位主体责任意识不强，火灾防范措施不到位；个别林地经营企业只注重经济效益，对防火设施和装备投入不足，存在侥幸和麻痹心理；广大群众防火意识淡薄，对森林草原火灾的危害性认识不够，上坟烧纸、户外烟头等现象偶有发生。五是全社会主动参与和支持防火工作意识不强，大多数群众对违规野外用火漠不关心，很少有人及时出面制止并举报，没有形成全面动员、全员参与、全民监督的浓厚氛围。

（二）防火责任落实不够到位。一是村级履行防火安全职责有待加强。《条例》第二十四条规定：有森林草原防火任务的单位和嘎查村，应当履行下列森林草原防火安全职责：（一）制定森林草原防火安全制度；（二）履行森林草原防火安全责任和义务，确定防火责任人和责任区；（三）开展森林草原防火安全宣传教育活动；（四）定期进行森林草原防火安全检查，及时消除火灾隐患……从执法检查情况看：部分行政村没有充分认识到森林草原防火工作重要性，防火责任制落实不够到位，防火知识学习宣传不及时，防火安全日常检查不扎实，个别村没有制定应急处置预案。有的村虽制定了预案，但实际操作性不强，预案中没有划分具体责任区和确定责任人。二是林地经营单位和个人防火责任落实不到位。《条例》第八条规定：森林、林木、林地和天然草原、人工草地的经营单位和个人应当在其经营范围内承担森林草原防火责任。从执法检查情况看，部分林地经营企业或个人经营的林地失管、失护问题较为突出，存在林地巡护不够经常、灭火器具配备不足、火源管控不够严格等问题。如：蔡木山自治区级自然保护区内有多家违规进入的林地经营企业，在防火期内仍有人在自然保护区内居住，生活用火用电都存在安全隐患，特别是德兰公司只留一人看守，不配合防火检查，也不积极主动消除火灾隐患，一旦发生火灾，将给我县生态系统带来巨大损害，也威胁附近村民生命财产安全。

（三）防火工作存在安全隐患。一是野外用火管控难度大。《条例》第三十四条规定：防火期内，禁止在森林草原防火区烧灰积肥、烧荒烧炭、焚烧垃圾，点烧田（埂）、牧草、秸秆，吸烟、烧纸、烧香、烤火、野炊和燃放烟花爆竹、孔明灯等野外用火。从执法检查情况看，我县社情林情比较复杂，群众祭祀习俗和生产生活用火习惯短时间难以改变，今年防火期内查处野外违规用火6起，其中有2起是祭祀用火，且南部乡镇及县城周边菜村春季烧茬子、燎地头等现象屡禁不止，火源管控难度较大。另外，随着我县旅游业及林业产业发展，进入林区越野旅游、采摘树果人员复杂、活动分散，“车窗烟头”“户外野炊”及游客私自燃放烟花爆竹等人为火源难防难治。特别是蔡木山自治区级自然保护区、大河口村、大孤山村、盆窑村、铁公泡子村、南沙梁等林地越野车辆频繁出入，稍有不慎就会发生森林火灾。再者，林间陈年杂草堆积，通电线路老化，树线矛盾突出、农事用火频繁、违规机械作业等都存在较大火灾安全隐患。如：多伦湖景区、铁公泡子村、盆窑村、大孤山村林地可燃物清除不彻底，林下杂草堆积沉厚，极易引发森林火灾；二道洼村、东仓村两起树线矛盾较为突出，调解难度大，阻碍了清除火灾隐患进度，且目前仍有人将幼树种在供电线路底下，数年过后将会产生新一轮树线矛盾。此外，春季土豆圈、野外作业用电企业等私接乱拉电线，也存在火灾安全隐患。二是野外用火审批不规范。《条例》第三十五条规定：防火期内，在森林草原防火区内，因生产、生活特殊情况确需野外用火的，应当严格遵守下列规定：（一）需要点烧防火隔离带、生产性用火的，应当经旗县级人民政府林业主管部门批准……从执法检查情况看，2022年以来，我县林草部门野外用火审批只有两件，其余大部分野外用火审批都由乡镇负责办理审批手续，野外生产用火审批主体不符合条例规定。三是防火巡护人员管理不规范。《条例》第十八条规定：森林草原防火巡护人员应当持有旗县级人民政府核发的防火巡护证件，管理野外用火，及时报告火情，宣传防火知识，协助有关部门调查森林草原火灾案件。从执法检查情况看，护林员管理还不规范，没有相应的执法证件，培训力度不够，履责能力不强，特别是各地护林员数量普遍不足，个人护林面积少则几千亩，多则几万亩，难以胜任繁重的巡山护林工作。如：大河口村现有林地面积11万亩，景观林1万亩，仅有5名护林员看管。铁公泡子村现有林地19万亩，仅有10名防火人员（其中5名半专业扑火队员，5名护林员）进行看护。

（四）防火基础设施不完善。《条例》第二十一条规定：各级人民政府应当组织有关部门和单位按照森林草原防火规划的要求，进行下列森林草原防火基础建设……从执法检查情况看，近年来，虽然我县防火基础设施建设得到极大改善，但因林地面积大、覆盖范围广、财政资金投入不足，防火基础设施建设仍然比较薄弱。大部分林区没有建设林缘隔离带，或林缘隔离带没有达到建设标准。部分林区没有防火救援道路、没有通讯信号，一旦发生火情不能及时有效救援。尤其是蔡木山自治区级自然保护区、铁公泡子半截沟林地、水泉村封育区、二道洼封育区等重点防火区域内林缘隔离带密度宽度不够，防火路网不畅，有的林区甚至没有防火道路，火情一旦发生后车辆难以进入，贻误最佳灭火时机。另外无线通信系统、无人机巡护、高压接力水泵等新技术、新设备建设缓慢，野外火情监测、太阳能语音杆等监控设施设备还需进一步加强。

（五）扑火队伍建设有待加强。《条例》第十六条规定旗县级人民政府应当建立专业森林草原消防队伍。有森林草原防火任务的苏木乡镇和街道办事处应当组建半专业森林草原消防队伍或者群众扑火队伍……从执法检查情况看，按照《国家森林防火指挥部关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》要求，“林地面积在200万亩以上，或国家一级火险地区，需组建100人以上的专业队”。目前，我县虽然组建了2支共55人的地方专业扑火队伍，但仍无法满足工作需要，专业扑火队伍仍需继续壮大。《条例》第十七条规定：专业、半专业森林草原消防队伍和群众扑火队伍应当配备扑救工具和装备，并定期进行防扑火培训和演练……从执法检查情况看，我县专业扑火队员缺乏长期的、系统的防灭火知识和技能培训，整体素质有待提高。另外，半专业扑火队伍缺乏先进的扑火装备及运输交通工具，遇到火情难以做到及时处置。如：铁公泡子村林草资源丰富、管护面积大，村里缺乏交通运输工具，一旦遇到火情时不能将灭火工具及扑救人员及时运送到火灾现场，延误扑火时间。

（六）法规和制度有待进一步完善。目前《条例》已修订实施8年，随着经济社会发展和生态文明建设大力推进，致使现行的《内蒙古自治区森林草原防火条例》已不适应新的形势任务要求。一是《条例》的一些规定与机构改革不相衔接。《条例》第十三条规定“旗县级以上人民政府森林草原防火指挥机构应当配备专职副指挥，办事机构设在同级人民政府林业主管部门，负责森林草原防火的日常工作”与2018年机构改革后中央对森林防灭火体制机制、职能责任的要求已不相符合。二是《条例》的一些法律责任需要完善制定。《条例》中的法律责任缺少对未履行森林防火责任的林地经营单位和个人进行处罚及破坏防火基础设施建设的单位和个人进行处罚等内容；三是一些条款与森林防灭火新形势不相适应。如：关于条例适用范围内容，随着近年来我县对生态环境的重视以及森林城市建设的推进，县城内建立了森林公园、大块绿化林地（草地），而这些不属于城市消防范围，工作中已形成管理的空白，存在一定安全隐患。条例修订时应予以考虑。关于管理机制内容，在基层末端落实上，没有进一步压实村民委员会防火责任，对解决森林草原防灭火责任落实“最后一公里”问题有待补充。另外《条例》中的“法律责任”第五十七条、五十八条处罚条款明显过轻，难以起到打击违法，教育群众的目的。

三、进一步贯彻实施《条例》的建议

森林草原防火工作是事关人民群众生命财产安全和国家生态安全的大事，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视森林草原防灭火工作，将其作为防灾减灾的重要任务，做出一系列重要决策部署，为新形势下森林草原防灭火工作指明了方向，提供了遵循。县政府及相关部门要进一步提高政治站位，坚定不移贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，认真落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见〉的通知》（中办发〔2022〕60号）精神，充分学习借鉴塞罕坝林场的防、扑火经验，坚持“预防为主、积极消灭、生命至上、安全第一”工作方针，以“时时放心不下”的责任感，持续贯彻实施《条例》等法律法规，全面推进防灭火一体化，有效防范化解重大火灾风险，确保全县人民群众生命财产和林草资源安全稳定。针对执法检查中发现的问题，提出以下具体建议：

（一）加强法律法规宣传力度，营造全社会森林草原防火氛围。一是建议县政府将《条例》纳入全民法治宣传教育体系，提高执法部门、林地经营者和广大人民群众的法治意识、责任意识和依法维护人民群众生命财产和全县生态安全意识。二是积极开展森林草原防火知识进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭等活动，以广大人民群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，持续提高全社会森林草原防火意识和法治意识。三是继续抓好未成年人、农村留守老人、外来及返乡人员等重点人群宣传教育，普及森林火灾预防、扑救安全知识和自救技能，提高弱势群体森林火灾综合防控能力。四是加大对火灾肇事者和违规用火处罚案例曝光力度，发现一起、查处一起、曝光一起、震慑一片，切实加强舆情监测和正面引导，建立全民监督举报机制，鼓励广大人民群众及时监督举报森林草原防火违法违规行为，营造全面动员、全员参与、全民监督的浓厚氛围。

（二）严格查处不履行防火责任主体，依法依规进行严肃处理。一是压实村级防火责任。村级作为防火工作一线阵地，要充分发挥村党组织的战斗堡垒作用，严格落实村级林草长制，切实履行森林草原防火安全责任和义务，加强防火宣传警示教育，制定完善应急处置预案，切实提高预案的时效性和可操作性，确保一旦发生火情，能第一时间开展灭火行动。乡镇政府及相关部门要组织开展经常性督导检查，加强对村级防火工作监督指导，并将村级森林防火网格化运行管理情况，作为各村年终履职考核的重要内容进行奖惩。二是严格落实经营单位和个人责任。建议由林草部门牵头会同应急、森林公安等部门，对全县林地经营单位或个人进行拉网式排查，建立排查台账，制定整改措施，下达火灾隐患整改通知书，督促经营单位或个人建立森林防火责任制，确定森林防火责任人，配备森林防火设施设备。对拒不接受整改的林地经营企业或个人，依据《中华人民共和国森林防火条例》第四十八条及第四十九条规定进行处罚。

（三）严格野外火源管控，从源头防范化解森林火灾风险。一是加强监测预警。加强信息通讯、太阳能语音杆、瞭望监测等预警设施建设，加大无人机、网络技术、野外火情监测等科技手段的运用，强化火情监测预警，做到早发现早处置，将火势遏制在初发阶段。二是严格火源管控。严格落实防火检查、日常巡护等常态化管控手段，重点加强祭祀用火、农事用火、林区施工生产用火、景区野外用火及随意燃放烟花爆竹的管理，及时出台燃放烟花爆竹管理办法，多措并举提升林草生态系统耐火阻燃能力，科学组织计划烧除和清理重点林缘部位可燃物。供电部门要加大森林草原腹地输配电线路排查力度，及时消除电力设施火灾等重大隐患，加强火情早期处理，做到早发现、早报告、早出动和安全高效处理。三是落实野外用火审批及监管制度。严格执行野外用火审批制度，落实用火告知提醒，加强监管监烧。出台关于加强野外火源管控的规定，根据不同时段、不同地区的具体情况，分别采取有针对性的管控措施。四是完善护林员制度。规范护林员日常管理，压实护林员管护责任，充实乡镇、村和林场的防火力量，稳定队伍，筑牢第一道森林“防火墙”。五是加大常态化监管力度。县森林草原防灭火指挥部及其办公室要充分发挥牵头抓总作用，强化组织、协调、指导、督促职能，指挥各有关部门细化任务分工，明确衔接关系，形成工作合力，加大对森林草原防火工作安排部署、责任落实、宣传教育、隐患排查、源头管控、基础设施建设、值班值守等情况督察力度，确保我县森林防火形势安全稳定。各乡镇要严格落实属地责任，整合执法部门、乡村干部、护林员、生态防护员等人员力量，开展常态化巡查检查，加强对重要防火区域24小时巡查监督力度。动员当地群众开展火情隐患监督，探索举报奖励机制，激发广大群众积极参与监督热情，确保日常巡查监督有效落实，做到防患未“燃”。  

（四）加强基础设施建设，提高森林火灾防控能力。森林防火是一项长期的基础工程，县政府及相关部门要加大“向上跑”的力度，积极争取国家支持和项目支撑，持续不断地加强森林防火基础设施建设，提高“物防”水平，增强早期火情处置能力，确保不发生大的森林火灾。要在生态建设过程中，提前做好防火隔离带和防火通道规划、做好农电线路与植树造林规划，确保火情初期有效应对，避免电线短路引发的火灾；要协调三家通讯公司，尽可能解决通讯信号覆盖问题，充分发挥林草局森林防火综合管理系统作用，及时发现和掌握火情信息；要积极争取草原防火基础设施建设、以水灭火等项目，争取在技防、物防、人防等方面给予更多项目资金支持，进一步提升防灭火综合保障能力。

（五）加强森林防火队伍建设，提高灭火力量的战斗力。一是建强各级森林防火队伍。专业半专业扑火队伍是处置和扑救火灾的主力军，县政府及相关部门要高度重视扑火队伍建设，根据火灾任务扑救需要，采取在岗人员兼职、长期聘用、购买服务等多种方式，推动专业半专业扑火队伍加快组建。加强乡镇、村和林场灭火队伍建设，夯实“打早打小打了”基础。二是充实更新扑火设备并加强维护。加大政策支持力度，落实消防车辆编制并纳入特种专业技术用车管理，明确使用管理规定和配备标准，加强运兵车、水罐车和以水灭火机具、高性能风力灭火机等装备配备。加大创新技术应用力度，推进装备转型升级。三是加强值守和训练。规范专业、半专业森林消防队伍的日常值守、训练内容、组训方式、考核标准等，定期进行培训和演练，不断提高灭火队伍实战化水平和自救互救能力。切实做好防火期各项预防、管控工作，经常性开展防扑火演练，不断提高防扑火队伍应对森林、草原火灾的能力。

（六）完善法规制度，为我县森林防灭火工作提供有力法治保障。密切关注国家层面正在推进的森林草原防灭火条例立法进程，根据上位法规定和《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》要求，建议县人大常委会及县人民政府结合自治区立法需求征求意见建议工作，及时向自治区提出对《条例》相关内容作出修订。一是着重修改与中央文件精神不一致的条款。比如，因机构改革职能划转，造成《条例》第十三条规定与实际情况不相符，需要及时修改。二是增加一些当前森林防灭火实际工作需要的条款。如：明确对森林、林木、林地和天然草原、人工草地的经营单位和个人未履行森林防火责任及破坏防火基础设施建设的单位和个人进行处罚的执法主体，细化处罚标准等内容。三是修改与森林防灭火新形势不相适应的条款。如，在《条例》修订时可将城市中的森林草地纳入管理范畴；在管理体制上明确村民委员会应储备一定的防灭火物资和装备，制定村规民约等提高村民森林防火意识，并采取相应措施预防森林火灾，协助做好森林火灾应急处置工作等内容；针对群众反映《条例》第五十七条、第五十八条规定的处罚太轻，违法成本过低，难以起到警示和震慑作用，建议依据相关法律法规进行修改。